W dniu 27 kwietnia 2017 roku Prezydent RP podpisał ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (dalej „Nowelizacja KPA”). Zgodnie treścią art. 18 Nowelizacji KPA, wprowadzone na jej mocy zmiany wejdą w życie z dniem 1 czerwca 2017 roku.
Obok Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej „KPA”) na mocy Nowelizacji KPA zmieniono także inne ustawy, takie jak: ustawę z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, czy też ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej „PPSA”). W tym wpisie skupie się na przywołaniu i omówieniu wybranych zmian w KPA oraz PPSA.
Pragnę podkreślić, że Nowelizacja KPA wprowadza wiele zmian (w szczególności w regulacji KPA) a poniżej przedstawiłem jedynie wybrane zmiany.
I. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy
Pierwsza ze zmian wprowadzanych przez Nowelizację KPA, którą chciałbym przywołać dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który jest niejako odpowiednikiem odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Trzeba bowiem zauważyć, że o ile zasadą jest, że stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje odwołanie, o tyle w przypadku decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra oraz samorządowe kolegium odwoławcze (a także organów centralnych takich jak m. in. Prezes ZUS, czy też Prezes UOKIK) w miejscu odwołania stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest niedewolutywnym środkiem zaskarżenia, co oznacza, że nie jest rozpoznawany – jak ma to miejsce w przypadku odwołania – przez organ wyższego stopnia, a przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Z tego też względu oczywistym jest to, że skuteczność tego środka zaskarżenia jest w zasadzie znikoma, albowiem wyjątkiem jest sytuacja, w której ten sam organ wydałby inne rozstrzygnięcie w pierwszej instancji oraz w wyniku ponownego rozpoznania sprawy.
W aktualnym stanie prawnym strona może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dopiero po skorzystaniu ze środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Innymi słowy, decyzja ministra, samorządowego kolegium odwoławczego (jak również urzędów centralnych), która nie została zaskarżona w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może zostać zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Po zmianach wprowadzonych do KPA oraz PPSA, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy będzie fakultatywny, a skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego będzie można wnieść bez konieczności skorzystania z tej instytucji. Oznacza to, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wydanego przez ministra, urząd centralny, czy też Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie mogła wnieść wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i dopiero w przypadku nieuwzględnienia jej zarzutów wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, albo od razu zaskarżyć decyzję pierwszoinstancyjną bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
II. Zrzeczenie się prawa do odwołania
Kolejna ciekawa zmiana wprowadzona przez Nowelizację KPA to dodanie do KPA art. 127a, którego §1 stanowi, że W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję.
Oznacza to, że po rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania, a więc po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji, strona, która uzna decyzję za prawidłową, a będzie jej zależało na tym, aby stała się ona możliwie szybko decyzją ostateczną i prawomocną, będzie mogła złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.
Ostateczność i prawomocność decyzji, w stosunku do której wszystkie strony zrzekły się prawa odwołania będzie następowała z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania.
III. Informowanie o zależnych od strony, a niespełnionych lub niewykazanych przesłankach
Trzecia zmiana wprowadzana do KPA na mocy opisywanej nowelizacji dotyczy zobowiązania organu do wskazania stronie, na której wniosek zostało wszczęte postępowanie, przesłanek zależnych od strony, które w ocenie organu nie zostały spełnione lub wykazane. Zobowiązanie to zostanie wprowadzone do porządku prawnego poprzez dodanie art. 79a KPA.
Zmiana ta – dotycząca postępowań wszczynanych na wniosek – jest o tyle istotna, że organ prowadzący postępowanie zawiadamiając stronę o możliwości wypowiedzenia się (ustosunkowania) co do zebranych dowodów i materiałów będzie zobowiązany wskazać te przesłanki – istotne dla postępowania – które w jego ocenie nie zostały spełnione (udowodnione). Pozwoli to stronie na przejawienie dalszej inicjatywy w postępowaniu m.in. przez zgłoszenie dalszych dowodów lub podjęcie określonych działań, które pozwolą jej na uzyskanie oczekiwanego rozstrzygnięcia.
Co prawda w obecnym stanie prawnym organ przed wydaniem rozstrzygnięcia również powinien zapewnić stronie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (co wynika z art. 10 §1 KPA), jednak nie musi on sygnalizować stronie tego, jak sam ocenia zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Opisywana zmiana jest szczególnie istotna w przypadku podmiotów, które nie posiadają specjalistycznej wiedzy prawniczej, albowiem przynajmniej w założeniu da stronie szanse na podjęcie działań, które pozwolą organowi na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z jej oczekiwaniami. Wielokrotnie bowiem strona, która zapoznaje się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami nie jest w stanie samodzielnie ocenić, czy jest to materiał wystarczający, a tym bardziej, czy tak też jest oceniany przez organ.
IV. Ograniczenie wydawania decyzji kasatoryjnych
Tytułem wyjaśnienia należy wskazać, że mianem decyzji kasatoryjnej są określane decyzje wydawane na podstawie art. 138 §2 KPA, na mocy których organ rozpoznający środek zaskarżenia od decyzji pierwszej instancji uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Nowelizacja KPA ma w swym założeniu ograniczyć wydawanie decyzji kasatoryjnych, albowiem daje organowi odwoławczemu możliwość do samodzielnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji co do istoty sprawy, a więc orzeczenia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy (względnie umorzenia postępowania odwoławczego lub jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści).
Warunkiem przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego będzie to, aby wszystkie strony wnioskowały o to zgodnie w odwołaniu, albo po złożeniu takiego wniosku przez jedną ze stron w odwołaniu pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
Zastrzec jednak należy, że postępowanie wyjaśniające nie będzie prowadzone w wypadku, w którym przeprowadzenie go przez organ odwoławczy byłoby nadmiernie utrudnione.
V. Wytyczne co do wykładni prawa w decyzji kasatoryjnej
W chwili obecnej wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne (uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania przez tego organ) organ rozpoznający odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zgodnie ze zmianami wprowadzanymi na mocy Nowelizacji KPA w takim przypadku tj. w przypadku wydania decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy – jeśli dostrzeże, że organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów istotnych dla sprawy, to niezależnie od wskazówek co do ponownego rozpatrzenia spraw powinien także określić wytyczne co do wykładni przepisów.
Przynajmniej w założeniu powinno to pozwolić na uniknięcie przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonania błędnej wykładni prawa.
VI. Mediacja
Inną wartą odnotowania zmianą wprowadzaną na mocy Nowelizacji KPA jest wprowadzenie do KPA nieznanej dotychczas procedurze administracyjnej instytucji, którą jest mediacja.
Mediacja, która nie jest jawna, będzie mogła być prowadzona zarówno pomiędzy organem oraz stroną, jak również pomiędzy stronami postępowania.
Celem mediacji ma natomiast być wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody.
Zgodnie z dodawanym na mocy Nowelizacji KPA art. 95a KPA mediacja będzie mogła zostać przeprowadzona w toku postępowania jeśli pozwala na to charakter sprawy. Nowelizacja KPA nadaje mediacji charakter dobrowolności, a więc nie będzie ona prowadzona jeśli zgody na jej prowadzenie nie wyrazi chociażby jedna ze stron.
Co istotne, zgodnie z art. 96n. § 1. Dodawanym przez Nowelizację KPA Jeżeli w wyniku mediacji zostaną dokonane ustalenia dotyczące załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa, organ administracji publicznej załatwia sprawę zgodnie z tymi ustaleniami, zawartymi w protokole z przebiegu mediacji.
O ile w przypadku mediacji prowadzonej pomiędzy stronami postępowania – mającymi sprzeczne interesy – przy aktywnym współdziałaniu mediatora można oczekiwać, że mediacja wielokrotnie przyniesienie zamierzone skutki, o tyle w przypadku mediacji pomiędzy organem oraz stroną ewentualna ocena instytucji mediacji będzie mogła zostać dokonana dopiero w przyszłości. Wynika to z tego, że organ rozpoznający sprawę jest daleko bardziej ograniczony w dokonywaniu ewentualnych ustępstw na potrzeby osiągnięcia porozumienia w postępowaniu mediacyjnym, niż ma to miejsce w przypadku stron.
VII. Rozstrzyganie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony
Ostatnią zmianą wprowadzaną przez Nowelizację KPA, którą chciałbym przywołać do to dodanie do KPA art. 7a, który w §1 stanowi, że Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Oznacza to, że w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem będzie nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia powstaną wątpliwości co do wykładni danego przepisu, to organ powinien przyjąć wykładnię korzystną dla strony z tym zastrzeżeniem, że nie mogą się temu sprzeciwiać sporne interesy stron lub osób trzecich. Nadto, regulacja art. 7a §1 KPA nie znajdzie zastosowania w przypadkach wskazanych w art. 7a §2 KPA tj.:
1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;
2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
Zgodnie z uzasadnieniem projektu Nowelizacji KPA wprowadzana zmiana jest podyktowana założeniem, że Niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji, w szczególności dla stron postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia.
Innymi słowy założeniem opisywanej zmiany jest rozstrzygnięcie o tym, że w przypadku przepisów, które zostały wadliwie skonstruowane i zawarta w nich norma prawna jest niejasna oraz może być różnie rozumiana, jednostka nie może być obciążana negatywnymi skutkami wadliwości uchwalanego prawa.
Oczywiście należy oczekiwać, że wprowadzona zasada będzie miała zastosowanie tylko w sytuacji, w której wszystkie z możliwych wykładni danego przepisu prawa materialnego będą wykładniami prawidłowymi przeprowadzonymi zgodnie z zasadami oraz dyrektywami wykładni. Nie będzie więc można powoływać się na tę zasadę przedstawiając alternatywną wykładnię, która będzie wykładnią wadliwą ze względu na obowiązujące reguły interpretacyjne.
Opisane powyżej zmiany wprowadzane do porządku prawnego przez Nowelizację KPA to jedynie część ze zmian wynikających z tej nowelizacji. W przypadku dużego zainteresowania tym wpisem planuję przedstawić dalsze.
Łukasz Schiffer